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농지 처분 의무 기간이 지난 뒤 행정청의 농지 처분명령이 내려지기 전 농지 소유자가 농업 경영에 농지를 이용할 경우, 행정청은 곧장 농지 처분명령을 내릴 것이 아니라 처분명령을 유예를 우선적으로 고려해야 한다는 취지의 판결이 확정됐다.

광주고법 제주재판부 행정1부(재판장 이재신 고법판사)는 A·B 씨(소송대리인 법무법인 이제 김문성, 김남홍 변호사)가 제주시를 상대로 낸 농지 처분명령 취소 청구 소송(2024누1049)에서 원고승소 판결한 원심을 지난달 17일 확정했다. 이 판결은 제주시가 상고하지 않아 그대로 확정됐다.

행정청은 농지소유자가 소유 농지를 자기의 농업 경영에 이용하지 않으면 농지법 제10조에 따라 1년 이내라는 처분 의무 기간을 정해 '농지 처분 의무 통지'를 한다. 농지소유자가 이 법 제10조에서 따른 처분 의무 기간 내 농지를 처분하지 않을 경우엔 제11조에 따라 행정청이 강제로 농지 처분을 명할 수 있다. 다만 제12조 제1항에 따라 행정청은 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우엔 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 그러나 처분명령을 3년간 유예하더라도, 유예기간 중 농지 소유자가 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않는 것이 확인될 때는 제12조 제2항에 따라 행정청이 지체 없이 유예한 처분명령을 하도록 한다.

이 사건에선 농지 소유자가 농지 처분 의무 기간에는 해당 농지를 농업 경영에 이용하지 않다가 농지 처분 의무 기간이 지난 후 농지 처분명령이 있기 전에 해당 농지를 농업 경영에 이용한 경우에도 농지법 제12조에 따른 농지 처분명령의 유예가 가능한지가 쟁점이 됐다.

법원은 이러한 경우 행정청은 곧바로 농지 처분명령을 할 것이 아니라, 유예 사유가 발생했으니 처분명령 유예를 우선 고려해야 한다고 판단했다.

재판부는 "농지법 제12조의 문언상 '해당 농지를 자기의 농업 경영에 이용하는 경우'에 관해 '농지 처분 의무 기간 내에' 농업 경영에 이용해야 한다는 기간의 제한은 규정하고 있지 않고, 농지 처분명령 유예 제도의 취지는 농지 처분 의무 기간에 일정한 사유가 발생하면 농지처분명령을 3년간 유예함으로써 농지 소유자에게 농지 처분 사유 해소를 위한 기회를 부여하는 데 있어 유예 사유를 좁게 해석하는 것은 유예 제도의 취지에 부합하지 않는다"며 "농지 처분명령의 유예 결정은 재량 행위로 규정돼 있고 제주도로서는 유예 여부를 결정할 당시까지 발생한 여러 사정들을 고려해 이를 결정할 수 있는 점 등을 종합하면 농지 소유자가 농지 처분 의무 기간이 지난 후 농지 처분명령이 있기 전에 해당 농지를 농업 경영에 이용한 경우에도 농지법 제12조에 따른 농지 처분명령의 유예가 가능하다"고 판시했다.

그러면서 "A 씨 등은 제출한 의견과 같이 실제로 11월 25일경 묘목을 식재해 관리하기 시작했기에 농지법 제12조 제1항에서 정한 유예사유가 발생했다"며 "처분을 하기 전 A 씨 등이 토지를 자기의 농업 경영에 이용해 그 유예사유가 발생한 이상, 제주도는 A 씨 등이 토지를 농업 경영에 이용한 경위, 방법 등을 종합적으로 고려해 유예 결정에 관해 재량권을 적법하게 행사했어야 하는데도 '농지 처분 의무 기간 이후의 사정은 고려할 수 없다'고 보아 농지 처분 의무 기간 내에 토지를 농업경영에 이용하지 않았다는 이유만으로 이 사건 처분(농지 처분명령)을 한 것은 재량권 해태 또는 불행사의 위법이 있다"고 설명했다.

승소를 이끈 김문성(52·사법연수원 30기) 이제 변호사는 "기존의 농지 처분명령 제도(제11조)와 2005년 7월 21일 도입된 처분명령 유예 제도(제12조)에서 규정한 '농지 처분 의무 기간이 경과한 후 농지 자경사실이 확인된 경우' 사이에 입법적인 공백이 있었다"며 "양 제도의 법률 규정을 조화롭게 해석함으로써 법원이 행정기관에 대해 법령해석과 운영의 방향을 제시한 판결로서 법리적으로 상당한 의미가 있는 판결"이라고 말했다.

A 씨 등은 아버지로부터 제주도에 있는 토지를 절반씩 증여 받고 2020년 1월 소유권이전등기를 마쳤다. 이 무렵 A 씨 등은 이 토지에 관해 '주말·체험 영농'을 목적으로 농지 취득 자격 증명을 발급받았다. 한편 2020년 제주시는 농지이용실태조사를 실시했는데, A 씨 등이 토지를 농업 경영에 이용하지 않는 것으로 파악했다. 이듬해 제주시는 청문절차를 거쳐 10월경 농지법 제10조에 따라 '결정일로부터 1년 이내인 2022년 10월 11일까지 토지를 자경하거나 처분해야 한다'는 농지 처분 의무 부과 처분을 했다. 이후 의무 기간이 지난 2022년 10월 21·28일 제주시는 토지 이용 실태를 조사했고 여전히 농업경영에 이용되지 않는 것으로 확인했다. 제주시는 다음달 중순경 A 씨 등에게 농지 처분명령의 사전 통지를 하면서 12월초 청문 실시 예정을 통지했다. 

그러자 A 씨 등은"'2022년 경작할 작물을 알아봐 대봉감 등을 재배하기로 했는데 3월이 묘목을 심기에 적기이지만 2022년 안에 경작을 해야 해 가을에 묘목을 심기로 했고, 최근 경작을 준비하면서 잡초를 제거하고 땅을 일구는 중며 11월 25일이나 12월 초 묘목을 심을 예정"이란 의견을 제출했다. 제주시는 농지법 제11조에 따라 이듬해 1월 A 씨 등에게 토지를 6개월 이내에 처분하라는 내용의 농지 처분명령(이 사건 처분)을 했다. 다음달께 A 씨 등은 "해당 농지는 2020년 1월경 취득한지 얼마 되지 않아 경작할 농작물을 결정하지 않은 상태에서 농지 처분 의무 부과가 됐고, 코로나 사태로 경작이 쉽지 않았으나 자경 의지는 계속 가지고 있었으며 2022년 11월 25일 잡초를 제거하고 과수를 식재했다"고 이의신청을 했지만 받아들여지지 않았다. 이에 A 씨 등은 2023년 3월 제주도 행정심판위원회에 취소를 구하는 행정심판을 청구했으나 기각되자 소송을 냈다.

출처 법률신문 박수연기자